（原标题：刘尚希：房产税立法取向）
【按照调节功能设计个人房产税，主要体现在三个方面的调节：对住房资源配置的调节、对贫富差距的调节和对住房投机的预期性调节。同时，应该对经营性房产的征税和对非经营性房产的征税分开来考虑，不宜一锅煮】
作者：刘尚希 为中国财政科学研究院院长、研究员
有关房产税的改革在2003年就已经提出，直到2011年1月28日上海和重庆进行房产税 改革试点，中国房产税改革才算是正式拉开序幕。10多年来，房产税问题不断发酵，在社会上持续引发热议。人们对房产税的认识在深入，同时，争议依然很大。 改革要于法有据。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“加快房地产税立法并适时推进改革”的要求，房产税改 革进入了以立法来推进改革的新阶段。如何立法，这取决于房产税的立法取向。
房产税改革的必要性
房产税改革的核心是对个人非营利性住房征税。由此引发征收个人房产税是否必要的问题。
从长远看，房产税改革有利于完善税制、完善地方税体系和开辟地方政府新的收入来源。但任何税收问题都不仅仅是财政问题，尤其是在“税收焦虑症”不断蔓延的情况下，税收已经变成社会问题，乃至政治问题，不能仅仅从税收本身着眼来谈必要性。对普通老百姓来说，对诸如完善税制和地方税体系，替代地方土地财政之类的说法，有如雾里看花，不知所云。老百姓听到这样的说法，就觉得政府是变着法子收钱，自然会反感。在减税的呼声很大，且社会对税的“厌恶感”越来越明显的情况下，把房产税定位为增加地方政府收入即“抓钱”，是不合适的。个税调高免征额（即媒体误解的起征点）不久，还要求进一步上调的呼声仍很大，再通过房产税从广大老百姓口袋里掏钱，将是十分危险的事情。况且，这与提高居民收入占国民收入的比重这一战略要求也相违背。因而，为什么要征收个人住房房产税，一定要对老百姓说清楚，澄清征收房产税的目的。
我觉得有两点是老百姓可以接受的：一是让占有房产多的人交税，占有越多，交税越多；二是抑制在住房消费上的奢靡，为社会节约住房资源和土地资源。这实际上是对住房消费行为的一种调节，具有多重效应：对社会财富起再分配的作用，在一定程度上可以遏制财产差距的进一步扩大；还可以对住房投机预期产生影响，去住房金融化；促进资源节约，控制住房空置率，优化住房资源配置；扩大存量住房供应，促进住房制度建设。
因此，依据中国人多地少、资源单薄的国情和当前住房制度长效机制建设的要求，房产税扩展到个人住房，征收住房调节税是必要的，也是可行的。归纳起来，其正面作用就是：调节个人住房消费，节约住房资源，控制住房投机。
至于说征税的合法性，从法理上看，实际已经包含在必要性之中，否则，就算程序合法，也站不住脚。在有关房产税改革的争议中，有人认为，中国的土地不是私有制，土地由国家所有，并不属于购房者，因而征税不合法理。这是混淆了房产与土地的区别。实际上，土地所有制并不是决定对个人住房征税的关键。从产权来看，尽管土地属于公有，但住房仍然属于个人的私有财产，拥有独立产权，并受到法律保护，两者是分开的。在所有权日益结构化的现代社会，所有权不是征税的前提。例如用益物权，就不属于所有权，而是他物权，但并不妨碍征税。抱着传统的所有权观念来理解税收，已经过时了。也许在改革试点的程序上存有瑕疵，但房产税改革的正当性和必要性构成了法理上的合法性。
房产税改革定位
根据上述对个人住房征收房产税的目的，我们就不能简单地从房产税是财产税，是对财产保有环节征税这样的学术定义，来理解中国的房产税和定位其未来的改革。我认为，应该把中国的房产税定位为“调节税”，而不是“国民税”，不能将房产税设计为普遍征收的一种税，从而变为增加地方收入的一个措施。从税制整体来看，按照收入功能来设计是基本原则，但这并不妨碍对个别税种按照调节功能来设计。按照调节功能设计个人房产税，主要体现在三个方面的调节：对住房资源配置的调节、对贫富差距的调节和对住房投机的预期性调节。同时，应该对经营性房产的征税和对非经营性房产的征税分开来考虑，不宜一锅煮，以利于房产长期租赁市场的培育和发展。
为什么应该对非经营性房产的征税定位为住房调节税呢？有以下几个方面的原因。
第一，中国的现实国情决定了房产税改革不能简单地照搬国外征收房产税的做法。所谓把房产税打造成为地方的主体税种，成为地方的重要收入来源，是不现实的。目前房地产税占地方税收收入的比重不到7%，更不要说房产税一个税种。现行房地产税占税收收入和地方税收收入的比重非常低。如果以包括土地出让金在内的地方财政收入进行计算，该比重将更低。因此，即使对个人住房全面征收房产税，要使房地产税成为地方主体税种或地方政府主要收入来源，至少在20年之内是无法实现的。
其实，税收都有一个自然的演进过程，不是凭想象通过改革就可以强力实现的。例如中国的个人所得税，，也是从调节税演变而来，至今也未能成为普遍征收的税种，因为中国人均收入水平处于较低阶段。等到中产阶层壮大了，离共同富裕越来越近了的时候，个税才谈得上是普遍征收的国民税。现行个税实际上是“白领税、金领税”，与蓝领阶层无关，纳税人数占工薪人数7%左右，93%左右的工薪所得者不缴税。如果进一步提高免征额，个税将只是一个调节金领阶层的“金领税”。缴纳房产税依靠现金收入，如果居民连个税都不交纳，要让其缴纳房产税显然是不现实的。一般而言，房产税的缴税面应比个税的缴税面要窄，否则，居民无力负担，征税风险很大。因此，现阶段不能将筹集地方收入作为中国房产税改革的目标，是更符合国情的定位。
第二，在现实国情下对国内居民普遍征收房产税的条件不具备。税制的功效要真正实现，依赖于征管能力。若是征管做不到，税制设计得再好，也是纸上谈兵，毫无意义。房产税面向家庭征收，是对征管的一个极大挑战。这是一种个性化的征收，因为每一个家庭的房产情况不同，家庭状况也不一样，征收机关必须上门一户一户地去核实、评估、征缴，加上人口流动，其工作量之大将是难以想象的。更不要说，如何定义家庭、给予其优惠和照顾，颇为复杂。此外，住房基础信息管理参差不齐，房产价值评估基础薄弱，还有对争议的仲裁，以及仲裁的公正性和可信性问题等等。在任何一个国家，房产税都是一个小税种，但征收成本很高。同时，开征此类税需要法治的大环境。中国当前的税收征管能力有限，普遍开征房产税存在巨大的操作性风险。尤其是在行政法治、税收法治还不健全的情况下，甚至可能引发群体性事件，加剧社会的不稳定性。从这个角度看，把房产税定位为个人住房调节税，可以大大降低房产税征管过程中的操作性风险以及由此带来的社会公共风险。